Las elecciones estatales de junio de 2016 dejaron tras de sí una elocuente radiografía de las enfermedades de la democracia mexicana.

La mayor de ellas es la fragmentación creciente del voto, tendencia refrendada en diversas encuestas nacionales sobre intenciones de voto para el aparentemente lejano 2018. “Fragmentación” quiere decir que la democracia mexicana produce cada vez mayorías más frágiles. Su gran riesgo futuro es producir gobiernos cada vez más débiles. El resultado de ese proceso no puede ser sino un aumento del ya preocupante escenario de ingobernabilidad que se cierne sobre el país.

Otra enfermedad mayor, visible en las elecciones pasadas de junio, es la grosera multiplicación del dinero y las prácticas ilegales que introducen los contendientes en la campaña. Se trata de una ilegalidad sistémica: dinero fuera de las reglas del financiamiento público, compra de cobertura mediática, intervención de funcionarios públicos, guerra sucia entre candidatos a partir de filtraciones de información confidencial.

Se han hecho evidentes también en esas elecciones distintas malformaciones institucionales: divergencias rutinarias entre el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), traslape de atribuciones entre el instituto electoral nacional y los institutos locales, lagunas enormes en la regulación de las candidaturas independientes y tiempos caprichosos para la formación de nuevos partidos políticos.

La estela de agujeros dejada por las elecciones de junio pasado dicta la urgencia de una nueva reforma electoral, sí: otra, una más, que selle las grietas y repare la cancha. A manera de una primera reflexión sobre lo que esa reforma debería contener, hemos enviado un cuestionario a un grupo de expertos en la materia: el actual presidente del órgano electoral nacional, Lorenzo Córdova, y a sus dos ex presidentes, José Woldenberg y Luis Carlos Ugalde. Han respondido también las preguntas, conjuntamente el actual consejero electoral Ciro Murayama y el director del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Pedro Salazar, así como María Amparo Casar, directora de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.

Sus respuestas son la materia de este informe. 

Saúl López Noriega • Héctor Aguilar Camín

01-leyes-01

Ilustraciones: Víctor Solís


I. Contra la fragmentación

nexos: Desde 1994 ningún presidente de la República ha ganado las elecciones con más de 50% de los votos. Por el contrario, cada vez asumen el poder con un menor porcentaje de apoyo ciudadano. Desde 1997 el partido político de ningún presidente ha conseguido la mayoría absoluta en el Congreso. Nuestra democracia ha sido de gobiernos divididos y legitimidad electoral decreciente. ¿Cómo ajustar nuestro sistema electoral para atenuar estos vicios? Opciones:

a) ¿Segunda vuelta para presidente de la República, gobernador y Congreso de la Unión?

b) ¿Segunda vuelta sólo para presidente de la República y gobernadores, con elecciones concurrentes del Congreso de la Unión en la primera vuelta electoral?

c) ¿Segunda vuelta sólo para el presidente de la República y gobernadores, con elecciones concurrentes del Congreso de la Unión en la segunda vuelta electoral?

d) ¿Aumento al tope de sobrerrepresentación en el Congreso, actualmente de 8%?

e) ¿Aumento al porcentaje de votos necesarios para obtener y mantener el registro de los partidos políticos de un 3%, como está actualmente, a un 5%?

f) ¿Reducción de 100 legisladores plurinominales en la Cámara de Diputados?

g) ¿Supresión de los legisladores plurinominales en el Senado de la República?

Lorenzo Córdova: En mi opinión, ninguna de las opciones que se sugieren es la salida al problema de los gobiernos divididos. En un país como el nuestro, con un pasado tan autoritario y antidemocrático, es de extrema importancia que el Congreso sea representativo de la pluralidad política realmente existente. La representación de esa pluralidad es una de las consecuencias venturosas de la transición democrática que sería peligroso inhibir; tratar de conjurarla por medio de recursos jurídicos puede resultar artificial y al final políticamente contraproducente. Mi punto de vista es que la ruta para gestionar con eficacia la problemática de los gobiernos divididos pasa por robustecer las vías para la formación de gobiernos de coalición que aseguren la mayoría parlamentaria al Ejecutivo, en el sentido en que ya lo prevé el artículo 89, fracción XVII de la Constitución.

José Woldenberg: Me parece bien una segunda vuelta electoral para presidente y gobernadores para que ninguno llegue a ocupar su cargo con más rechazo que apoyo, pero me parece un error tratar de “exorcizar” la pluralidad en el Congreso. Cada fuerza política debería tener en la Cámara de Diputados tantos legisladores como lo indique su porcentaje de votos. En el Senado, en efecto, debería desaparecer la lista de plurinominales porque distorsiona la idea misma de esa Cámara (que todas las entidades, independientemente de su población, tengan el mismo número de representantes), y debería sustituirse por la elección de cuatro senadores por entidad, repartidos de acuerdo a un criterio de representación proporcional estricta.

Luis Carlos Ugalde: A mí me gusta la opción c): segunda vuelta sólo para el presidente de la República y gobernadores, con elecciones concurrentes del Congreso de la Unión en la segunda vuelta electoral. Me gusta también la opción g): suprimir del Senado a los legisladores plurinominales. No creo en aumentar el tope de representación de 8% en el Congreso —opción d)—, tampoco en aumentar a 5% los votos necesarios para conservar el registro —opción e)—, ni en reducir 100 plurinominales en la Cámara de Diputados —opción f).

Ciro Murayama y Pedro Salazar: No estamos de acuerdo con la opción a): llevar la elección del Congreso de la Unión a una segunda vuelta induciría la reducción a dos opciones de la representación de la vasta pluralidad política del país. Se generaría un consenso político aparente que no reflejaría la realidad política del país. La opción b) puede ser: establecer una segunda vuelta sólo para el Ejecutivo. Su ventaja es que quien encabece al Ejecutivo no tendría más votos en contra que a favor. En un escenario de fragmentación del voto puede ser un instrumento para robustecer la legitimidad del Ejecutivo. La opción c), de elecciones concurrentes del Congreso en la segunda vuelta del Ejecutivo, representa el riesgo de la opción a): reducir la pluralidad a dos o tres contendientes. Opción d): aumentar el tope de la representación en el Congreso, no es un camino deseable. Opción e): no, aumentar a 5% los votos necesarios para acceder al registro de los partidos y mantenerlo dificultaría la creación de nuevos partidos, afectando incluso el derecho fundamental de asociación establecido en la Constitución. Opción f): no: reducir 100 plurinominales afectaría la mejor traducción, en términos porcentuales, de votos en asientos. Respecto a la opción g) hay una opción mejor que suprimir a los senadores plurinominales. Esa opción es la representación proporcional sin afectar la idea primaria del Senado como representación igualitaria del pacto federal. De los actuales 128 senadores, 96 se eligen en las 32 entidades (dos de la fuerza más votada y un senador del segundo lugar) y 32 se eligen en una lista nacional con criterio de representación proporcional. Deberían elegirse cuatro senadores por entidad con un criterio de representación proporcional al interior de cada entidad. De esta manera se dejan a salvo los dos objetivos deseados: representación política y representación estatal.

María Amparo Casar: No estoy clara de las ventajas de una segunda vuelta en abstracto. Depende de los objetivos. Si lo que se quiere es darle al votante la posibilidad de ponerle más o menos contrapesos al que resulte candidato ganador a la presidencia, la opción c) es la mejor: segunda vuelta para los ejecutivos con elecciones concurrentes de los congresos en la segunda vuelta electoral. La de 2018 será una elección en la que muy probablemente lo que se juegue es una visión/proyecto sistema versus antisistema. Si tengo razón puede resultar favorable la segunda vuelta y maximizar la posibilidad de que un candidato no antisistema llegue al poder. Pero los electores son en buena medida imprevisibles. Nadie puede asegurar que en una segunda vuelta las fuerzas pro sistema (por lo que me refiero a aquellas que creen en la legalidad y en las instituciones para hacerlas valer) sumen más que las antisistema. Opción d): creo que hay que dejar el tope de sobrerrepresentación en donde está: en 8%. Opción e) Podría pensarse en dos umbrales para el registro y la permanencia de los partidos: 3% de votación para los nuevos partidos y 5% para los que ya están en el Congreso. En cuanto a la opción f): no. No veo la utilidad de reducir en 100 diputados la composición de la Cámara. Si se piensa que es lo políticamente correcto por el gran desprestigio de los legisladores la contrapropuesta sería, en todo caso, mantener la misma proporción que rige hoy en día: de los 400 serían 60% de mayoría y 40% de representación proporcional. Finalmente, respecto de la opción g): sí, creo que hay suprimir los senadores plurinominales.

 

II. Dinero ilegal, pobre fiscalización 

nexos: ¿Debe prevalecer el financiamiento público sobre el privado o es momento de revisar el mecanismo de financiamiento público a los partidos políticos?

José Woldenberg: Por supuesto debe mantenerse el financiamiento público. Aunque tenga mala fama, tiene tres virtudes indudables: a) es por definición más transparente que el privado, b) en nuestro caso, coadyuvó a generar condiciones medianamente equitativas de la competencia y c) intenta ser un dique para que los partidos no sean dependientes de los grandes poderes económicos o peor aún de poderes delincuenciales.

Luis Carlos Ugalde: El financiamiento “privado” ya es mayoritario en muchas campañas pero no se reporta a la autoridad. La pregunta debe ser, entonces, si en la ley debe seguir prevaleciendo el financiamiento público sobre el privado y mi opinión es que sí, siempre y cuando se realicen tres modificaciones al modelo: a) aumentar los topes del financiamiento privado (quizá a 25-30% del total que reciben los partidos, hoy no rebasa 10%); b) revisar la fórmula del tamaño de la bolsa de recursos que se reparte a los partidos (actualmente carece de lógica: multiplica el 65% del salario mínimo por el tamaño del padrón electoral); y c) combatir de forma eficaz e innovadora el financiamiento paralelo o ilegal. En lugar de ver al financiamiento privado como una amenaza, debe verse como una oportunidad de mayor vinculación de los partidos con la sociedad (deseable que se promuevan donaciones en pequeña escala).

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Definitivamente debe prevalecer el financiamiento público. México es un país muy desigual, con grupos de poder económico muy concentrados y con una delincuencia organizada en ascenso. Debilitar la capacidad económica de los partidos restringiendo o eliminando el financiamiento público sería una invitación a que desaparezca la autonomía que los partidos puedan tener. Sería un grave error. Pero sí pueden revisarse los montos. La reforma de 2014 aumentó en cifras de miles de millones el financiamiento, porque la fórmula para fijar el financiamiento del INE se aplicó también en cada entidad. El financiamiento podría y debería reducirse considerablemente.

María Amparo Casar: En teoría el financiamiento público es “mejor” por dos motivos: a) garantiza mayor igualdad en la competencia y b) no se “empeña” el futuro funcionamiento del ganador de la contienda por adquirir compromisos con los donantes. Por eso debe prevalecer. Sin embargo, ninguno de estos dos principios funciona en la práctica del sistema electoral mexicano. Lo que ha ocurrido es que se tiene un financiamiento público muy generoso pero se sabe que a ese recurso se le agrega una cantidad indeterminada (quizá indeterminable) de dinero o “dádivas en especie” sin control alguno. La equidad y la independencia de los futuros gobernantes son una ilusión. El problema no está tanto en el carácter público o privado del financiamiento sino en el cuánto y el cómo se gasta, en el reporte del gasto, en el origen del financiamiento privado y en los recursos que se desvían de los gobiernos a las campañas. 

Lorenzo Córdova: Sin duda debe seguir prevaleciendo el financiamiento público en las contiendas electorales. Este tipo de recursos contribuye a la transparencia del dinero invertido en a política, a la equidad en la competencia por el poder político, y disminuye la dependencia de quienes buscan un cargo público, de los intereses particulares que gravitan en el financiamiento privado, maximizando así la autonomía de la política frente a los grandes intereses privados. No debe olvidarse que los particulares que financian la política no lo hacen por filantropía sino porque así conviene a sus intereses.

nexos: ¿El sistema de fiscalización nacional ha dado los resultados esperados? ¿Cómo evitar la constante inyección de recursos no legales a los procesos electorales?

Luis Carlos Ugalde: El actual sistema de fiscalización se encuentra rebasado y no ha dado los resultados esperados: garantizar la legalidad del financiamiento de los partidos y un piso mínimo de equidad en la competencia. Al basarse primordial, aunque no únicamente, en los informes que entregan los partidos, la fiscalización de campañas parte de un sesgo inicial difícil de corregir. El INE monitorea espectaculares, inserciones pagadas en prensa, redes sociales y en algunos casos realiza visitas a eventos de campaña, pero se trata de un monitoreo parcial de algunas de las actividades que generan gastos. Fuera queda todo el gasto de movilización electoral, compra del voto, pago de cobertura informativa, entre otros. No es culpa del INE, sino de un modelo de fiscalización rebasado por la realidad.

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Los partidos políticos han reconocido que “temen” a la fiscalización del INE. Las sanciones de este año (más de 420 millones de pesos) por procesos electorales locales no tienen precedente. El Partido Verde Ecologista de México dijo que la mayor multa que le habían puesto en elecciones locales fue por 70 mil pesos. El INE lo ha multado ahora por decenas de millones de pesos. Los datos hablan por sí mismos. Pero la fiscalización no es la solución frente a conductas como desvío de recursos públicos o la extendida corrupción. Ahí el control de congresos y auditorías locales es indispensable y no lo puede hacer el INE.

María Amparo Casar: El sistema de fiscalización ha mejorado pero no ha rendido los resultados esperados y al final los incentivos están puestos para que la inyección de recursos no legales siga siendo una práctica cotidiana. Tal y como lo mostraron los reportes preliminares y después el reporte final del Sistema Integral de Fiscalización, los partidos y candidatos no cumplieron con su obligación legal ni han sufrido consecuencias cuyos costos sean mayores a los beneficios. Los incentivos, pues, son perversos.

Lorenzo Córdova: El sistema de fiscalización modelado por la reforma de 2014, a pesar de las enormes complejidades que ha supuesto su instrumentación, ha funcionado. Sin duda existen muchas áreas de mejora y el INE debe continuar el proceso de robustecimiento del modelo actual que, sin duda, es perfectible. En esta materia siempre habrá espacio y necesidades de mejora.

José Woldenberg: El sistema de fiscalización mexicano es uno de los más filosos y sofisticados del mundo. Ahora bien, ninguna norma por sí sola evita las conductas ilícitas. Las normas son prescriptivas, dicen lo que no se debe hacer, porque por desgracia sí se puede hacer. Y la única fórmula que se ha inventado para corregir conductas ilícitas es castigando a los culpables.

01-leyes-02

 

III. Contra los spots

nexos: ¿Debería permitirse que particulares contraten propaganda en radio y televisión? ¿Se deben mantener el modelo de comunicación basado en spots?

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Son dos cosas distintas. No es correcta la compra privada porque alteraría la equidad. Por otra parte, el modelo de spots es tedioso y poco productivo. Debe mantenerse el acceso de partidos y candidatos a radio y TV vía tiempos del Estado, pero no mediante spots. Creo que este es el gran reto que debe encararse para mejor la calidad de la propaganda política.

María Amparo Casar: Con respecto a la contratación de propaganda electoral por personas físicas o morales me mantengo en la posición de que no debería permitirse. Lo que se hace en otros países y que debería liberalizarse en México es que las posiciones de las personas físicas o morales se ventile a través de entrevistas y programas de opinión. El problema de comunicación política es distinto. En el actual modelo se ha propiciado la publicidad basada en propaganda al estilo comercial. Comenzaría, en este sentido, por reducir y “desfragmentar” la propaganda política a cargo de los tiempos del Estado tanto para el INE como para los partidos. Me inclino por tres barras de información (mañana, tarde y noche) de entre cinco y diez minutos durante los tiempos de campaña. Seguiría por liberalizar lo que se puede o no decir en los tiempos asignados a partidos y candidatos y las personas que pueden participar en esos tiempos. Si un alcalde o un gobernador o un presidente quieren apoyar al partido o al candidato debería poder hacerlo. Finalmente, alentaría a mayor número de debates “oficiales” (organizados por el INE) y “no oficiales” (propiciados por las propias radiodifusoras en la modalidad de debate o de entrevista) sin obligar a estos últimos a incluir a todos los candidatos.

Lorenzo Córdova: No me parece que debamos volver a ese esquema. El libre mercado de publicidad política, por su propia naturaleza, distorsiona la competencia democrática ya que prevalece la capacidad económica como una condición del ejercicio de los derechos que hace de éstos más bien privilegios y no prerrogativas a la mano de todos los miembros de una comunidad política. Lo que sí parece ser necesario es revisar el modelo de comunicación política que hoy privilegia los mensajes excesivamente breves (spots) y no favorece el debate ideológico. Deben buscarse modalidades de aprovechamiento de los tiempos oficiales que promuevan el debate de ideas y propuestas programáticas. También sería deseable que se multipliquen los debates entre candidatos y dirigentes de partido. Los medios privados están en la libertad de organizarlos. En este sentido hay una serie de criterios de las autoridades electorales que merecen ser revisados

José Woldenberg: No. En México costó mucho trabajo edificar condiciones equitativas de la competencia. Ahora, ni los partidos ni los candidatos pueden comprar espacios en radio y televisión y es correcto porque las campañas en esos medios se hacen a través de los tiempos oficiales con los que ya cuenta el Estado. Ahora bien, al modelo de comunicación hay que hacerle un ajuste necesario. Manteniendo que los partidos y los candidatos harán sus respectivas campañas en los tiempos oficiales, el modelo de “spotización” no permite inyectarle una mínima densidad intelectual al debate. Hay que multiplicar los debates (no sólo presidenciales) y abrir espacios para programas unitarios de los partidos, de cinco o seis minutos, para que puedan presentar sus análisis y propuestas. Menos spots, más debates y programas unitarios.

Luis Carlos Ugalde: Se trata de dos preguntas diferentes. Respecto a la primera, sí debe permitirse que personas físicas o morales contraten propaganda para expresar sus puntos de vista políticos, siempre y cuando se cuente con una industria de medios transparente, competida y con tarifas públicas para contratar publicidad política. Respecto a la segunda pregunta, vale la pena sustituir el modelo de spots por uno que utilice los tiempos del Estado en tres modalidades: a) spots de 30 segundos; b) programas informativos de partidos y candidatos de tres a cinco minutos; y c) debates frecuentes y regulares con duración de 15 a 30 minutos.

 

IV. Contra la intervención electoral de los gobiernos

nexos: ¿Cuáles deberían ser los contenidos mínimos de la ley reglamentaria del artículo 134 constitucional en materia de neutralidad de los gobernantes en los procesos electorales?

María Amparo Casar: El séptimo párrafo del artículo 134 obliga a que los servidores públicos se abstengan de utilizar recursos para influir en la competencia electoral y más que reglamentarse debe ser acompañado del reforzamiento del sistema de fiscalización de los recursos asignados a cada dependencia. Ya existe el marco legal para ello y con el Sistema Nacional Anticorrupción se ha fortalecido.

Lorenzo Córdova: El Instituto Federal Electoral (IFE) y ahora el INE han resentido los efectos de la omisión legislativa sobre el artículo 134 constitucional. Sobre todo porque a pesar de que se detectan e investigan casos de uso indebido de recursos públicos en la contienda política no existe el instrumento legal que permita determinar y aplicar sanciones en la materia. 

José Woldenberg: Debe subrayarse que los funcionarios públicos no pueden utilizar los recursos materiales, humanos y financieros bajo su administración para beneficiar alguna campaña o actividad partidista. Pero debemos establecer que por supuesto sí pueden hacer política: expresar sus preferencias y puntos de vista en el desarrollo de una elección. No se construye democracia para silenciar a los políticos.

Luis Carlos Ugalde: Lo que hace falta es reglamentar dicho artículo en lo conducente a la promoción personalizada de servidores públicos, una deuda del Congreso desde 2007, y para ello sugiero dos medidas: a) establecer sanciones para la publicidad personalizada en medios de comunicación; por ejemplo, las gacetillas de gobernadores publicadas todos los días en la prensa nacional y estatal; b) prohibir la propaganda gubernamental en todo tiempo y que los gobiernos sólo puedan difundir campañas de información de interés público (salud, seguridad, educación).

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Deben concentrarse en evitar uso de gasto público para favorecer a algún candidato o partido.

 

V. Rivalidad institucional: El instituto y el tribunal

nexos: ¿Es adecuado que la Sala Superior del TEPJF revise, en primera y única instancia, las impugnaciones relacionadas con los procesos de fiscalización?

Lorenzo Córdova: La Sala Superior ha dispuesto que las Salas Regionales sean competentes para revisar, en determinados casos, las resoluciones del Consejo General del INE en materia de fiscalización de las campañas electorales. Ello abre la puerta a que la Sala Superior en esos casos pueda actuar, a través de la revisión, como una segunda instancia. Parecería a primera vista una decisión razonable. Sin embargo, la misma ha abierto la puerta a una serie de delicados dilemas y complicaciones: a) ¿es correcto que las decisiones del Consejo General del INE sean revisadas por Salas Regionales del TEPJF?; y, además, b) si la reforma de 2014 tuvo el propósito expreso de centralizar la fiscalización (guste o no), ¿es correcta la decisión de que la Sala Superior del TEPJF descentralice la revisión de ese trabajo en sus cinco Salas Regionales?; porque, c) así se abre la puerta a que se genere, en la fiscalización de un mismo año, una serie de criterios o de juicios diferenciados ya que, como se ha visto y constatado en varias ocasiones, en esta materia no hay criterios homogéneos entre las diferentes salas del TEPJF.

José Woldenberg: Sí. Recordemos que alargar el litigio en esa materia no conviene a nadie. Menos cuando ahora el rebase en el tope de gastos de campaña puede llevar a la anulación de la elección.

Luis Carlos Ugalde: No sé.

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Una de las decisiones más desafortunadas de la Sala Superior fue determinar —violando la ley— que quien revise las decisiones del INE en materia de fiscalización sean las cinco Salas Regionales. Ello ha generado criterios distintos que generan incertidumbre y contradicciones jurisdiccionales.

María Amparo Casar: El problema de la fiscalización es uno de los más importantes. Sabemos que todo partido y todo candidato utiliza muchos mayores recursos que los permitidos. Se han incrementado las penas por no entregar los reportes de ingreso y gasto pero a la vez se han dejado de utilizar las herramientas sancionatorias. No está mal que la Sala Superior revise las impugnaciones pero que lo haga con los reportes del INE en una mano y con la Constitución y la ley electoral en la otra. 

nexos: La relación del INE y la Sala Superior del TEPJF ha generado muchas fricciones e inclusive abonado a la falta de legitimidad de las autoridades, ¿qué ajustes podrían hacerse para mejorarla?

José Woldenberg: Al INE, sin serlo, se le ha venido convirtiendo en un juez de los litigios entre partidos. Todos esos litigios deberían ir directamente a la autoridad jurisdiccional que para ello está. Como autoridad que organiza los comicios el INE cumple cada vez mejor con sus rutinas. Y lo puede hacer porque cuando se trata del padrón, la organización, la capacitación o el PREP, el INE y los partidos pueden alinear sus expectativas en un mismo sentido. Pero cuando el partido A acusa a B, el INE, por definición, no puede dejar satisfechos a ambos. Eso lo desgasta y mucho. 

Luis Carlos Ugalde: El reto no es mejorar la relación entre el INE y el TEPJF, sino generar un modelo que dé certidumbre a los actores y que imparta con oportunidad justicia electoral. Para generar equidad en la competencia la legislación está plagada de requisitos y prohibiciones que han dado lugar a un moldeo electoral abultado y barroco que estimula el litigio y la queja como mecanismo de propaganda política.

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Es necesario asegurar que el TEPJF intervenga en asuntos sustantivos, no menores, y que actúe siempre en plenitud de jurisprudencia, no reenviando los asuntos hacia el INE. El TEPJF debe asumir su papel de tribunal constitucional sin pretender erigirse en una suerte de supervisor de los trabajos del INE como lo ha hecho en los últimos años. Además, el TEPJF debe de tener plazos acotados para emitir sus fallos. Hay asuntos que “guarda” por años.

María Amparo Casar: Aunque es común que las autoridades administrativas puedan sancionar y que sus resoluciones sean revisadas por un tribunal, en el caso electoral esta práctica ha resultado perjudicial tanto para el INE como para el TEPJF porque cada vez que hay un diferendo o se modifica una resolución, cada uno de estos órganos ventila su oposición o diferencia confundiendo a la población y dándole un arma a los partidos políticos afectados por la decisión. En mi opinión al INE debieran sustraérsele las facultades sancionatorias para evitar estas dos consecuencias que dañan la credibilidad en las elecciones y la legitimidad de los órganos electorales y que, por añadidura, son utilizadas por los partidos para dañar la autoridad de los órganos electorales.

Lorenzo Córdova: Esa apreciación es exagerada. Existen en ocasiones criterios diversos de interpretación de la ley que se derivan de la naturaleza de las responsabilidades de cada órgano. Pero no puede hablarse de fricciones ni de falta de legitimidad por ese motivo. En todo caso lo que corresponde fortalecer es la fluida comunicación entre el INE y el TEPJF para consolidar los criterios de aplicación de la ley.

01-leyes-03

nexos: La justicia electoral ha cobrado un papel protagónico en los procesos electorales, ¿es necesaria una revisión a las facultades y atribuciones del TEPJF?

Luis Carlos Ugalde: Es necesario desregular el sistema electoral para que pueda convertirse en un sistema autorregulado en el cual las autoridades solamente intervengan por excepción.

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Sí, y hay que pensar en un modelo de justicia que trate de restar litigiosidad a la vida electoral, no alimentar esa conflictividad como hoy sucede. De hecho, nos parece que la materia podría reenviarse a una sala especializada de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). El TEPJF se ha convertido en una instancia onerosa que genera más incerteza que seguridad jurídica.

María Amparo Casar: La judicialización de los procesos electorales en todas sus etapas se ha vuelto recurrente entre otras cosas porque les da visibilidad a los partidos y a los candidatos. La interposición de quejas y demandas se han vuelto eventos noticiosos y por tanto actúan como propaganda gratuita. Pienso que deben limitarse los conceptos por los cuales se pueden interponer recursos frente al TEPJF por el abuso que se ha hecho de ellos.

Lorenzo Córdova: El recurso a los tribunales es indispensable para todo el sistema electoral y el funcionamiento del sistema de partidos. Garantiza el ejercicio de los derechos políticos de todos los actores e impide la actuación arbitraria de las autoridades. En todo caso habría que considerar que los procedimientos especiales sancionadores que hoy se procesan por las dos instituciones sean resueltas íntegramente por el TEPJF. La aplicación de medidas cautelares por parte del INE durante las campañas es un factor de desgaste innecesario para la autoridad administrativa electoral.

José Woldenberg: No hay que revisar las facultades y atribuciones del TEPJF. Más bien de algunas de sus rutinas.

 

VI. Duplicidad institucional

nexos: ¿Debemos continuar con un sistema nacional electoral, con institutos y tribunales electorales locales o más bien nacionalizar todo el sistema desapareciendo las instancias locales?

Ciro Murayama y Pedro Salazar: El mejor sistema era el anterior, con un genuino federalismo electoral. Había que fortalecer la capacidad rectora de la autoridad nacional, no desaparecer a las locales, esa vía “nacionaliza” también los conflictos de índole local. El peor modelo es el actual. Lo ideal sería regresar al IFE, pero si no es posible, mejor es desaparecer a los Organismos Públicos Locales (OPLEs). También es conveniente desaparecer a los tribunales estatales; simplemente ya no tienen razón de existir.

María Amparo Casar: Con la última reforma y debido a presiones de los gobernadores se optó por una estructura híbrida en la que el órgano nacional puede bajo ciertas circunstancias organizar las elecciones locales. Adicionalmente, no es clara la diferenciación de funciones entre los OPLEs y el INE. En este sentido, el sistema contribuye a una menor certidumbre jurídica y administrativa, al encarecimiento de las elecciones y a abrir un frente más de posible conflicto. Por su parte, y también con el fin de evitar conflictos, deben separarse las funciones administrativas que deben permanecer en el INE de las jurisdiccionales que deben concentrar los tribunales. Los diferendos y pleitos entre el INE y el TEPJF no han hecho más que agravar la desconfianza en las instituciones.  

Lorenzo Córdova: Se ha demostrado que el modelo electoral actual puede funcionar tal como está. Con cada experiencia hemos fortalecido aspectos organizativos y de competencia electoral. Los de 2015 y 2016 han sido procesos electorales exitosos pese a la complejidad operativa y a los desafíos derivados del contexto político, económico y social del país. 

José Woldenberg: A mí me gustaría volver al pasado. A un sistema electoral descentralizado, federalista. México es un país lo suficientemente grande, complejo, pero sobre todo diverso, que bien podría contar con 32 sistemas locales —por supuesto con una base nacional, como en el caso del padrón—, lo cual podría dar cauce a las peculiaridades regionales y evitaría que los conflictos locales mecánicamente se convirtieran en conflictos nacionales.

Luis Carlos Ugalde: La división de funciones entre el INE (administrador y regulador) y el TEPJF (revisor y juez) es correcta. Lo disfuncional es el modelo híbrido entre el INE y los OPLEs que se quedó a la mitad del camino: ni es federalista ni es centralizado y duplica funciones, eleva el costo burocrático de organizar elecciones y genera fricciones entre autoridades nacionales y locales. Yo prefiero el modelo federalista —en un contexto en el cual funcionara el sistema de pesos y contrapesos hoy roto por la cooptación que hacen gobernadores de poderes legislativos y judiciales, medios de comunicación e incluso organismos empresariales—, pero una vez que ya estamos a la mitad del río, es preferible caminar al modelo centralizador completo dado que regresar al punto de origen es inviable.

 

VII. Vacíos en las candidaturas independientes

nexos: ¿Se debería impulsar una reforma que desaparezca las candidaturas independientes y establezca una estructura interna de los partidos políticos que asegure reglas democráticas para que sus militantes aspiren de manera más sencilla a un cargo de elección popular?

María Amparo Casar: De ninguna manera. Más allá de los partidos y sus mecanismos de selección interna debe preservarse el derecho político a votar y ser votado. Esto implica que no haga falta pertenecer a un partido para aspirar a un cargo de elección popular.

Lorenzo Córdova: No. Las candidaturas independientes llegaron para quedarse. Todo indica que complementan al sistema de partidos. Pero fortalecer la democracia interna de los partidos no es antagónico con la existencia de candidaturas independientes y es siempre deseable. Hoy en día el recurso ante los tribunales en torno a los procesos internos de designación de dirigentes y candidatos de los partidos es bastante frecuente. 

José Woldenberg: No creo que se deba ni se pueda desaparecer a los candidatos independientes. Se trata de un derecho de los ciudadanos. Pero no hay que olvidar que todo candidato independiente forma un partido (pequeño o grande, personalista o regional, permanente o efímero) para que lo apoye y acompañe en su campaña.

Ciro Murayama y Pedro Salazar: La mejor forma de registrar nuevos partidos es a través de plataformas de candidatos que se sometan al veredicto de las urnas. Lo que necesitamos es reabrir el sistema de partidos políticos con fórmulas que hagan más fácil su eventual registro.

Luis Carlos Ugalde: La pregunta vincula dos temas inconexos. Las candidaturas independientes surgen como una alternativa frente a la baja calidad, responsabilidad y desempeño de muchos candidatos de partido y de los gobernantes. Por otra parte, la democracia interna de los partidos —que ha sido practicada en variadas formas y escalas en las últimas dos décadas por el PAN, PRD e incluso el PRI— no garantiza que los partidos postulen mejores candidatos ni que su desempeño en el cargo sea mejor.

nexos: ¿Cómo se debe resolver el financiamiento de los candidatos independientes? ¿Mediante financiamiento privado?

Lorenzo Córdova: Las candidaturas independientes con sólo financiamiento privado pueden resultar en candidatos dependientes de poderes e intereses económicos privados. La fórmula idónea parece ser una combinación de financiamiento privado y público y mucha transparencia y rendición de cuentas.

José Woldenberg: Es un tema complejo porque hay dos valores en conflicto: la ley establece que el financiamiento público debe ser preeminente sobre el privado pero también que las condiciones de la competencia deben ser equitativas. Si nos atamos al primero —con los actuales criterios— los independientes estarían en franca desventaja. Si se aplica el segundo seguramente el financiamiento público dejaría de ser preeminente. 

Luis Carlos Ugalde: Sí, el financiamiento de los candidatos independientes debe ser primordialmente privado. Aunque muchos lo perciben como una amenaza, en el contexto de los independientes se trataría de un atributo positivo: financiamiento proveniente de los ciudadanos haría a los candidatos independientes corresponsables con la sociedad.

Ciro Murayama y Pedro Salazar: La figura de los candidatos independientes debe regularse con cuidado porque puede convertirse en un factor que rompa el modelo de equidad en el uso de recursos económicos en las contiendas político electorales.

María Amparo Casar: En principio no parecería conveniente que hubiese dos regímenes distintos para los candidatos de partido y los que compiten sin etiqueta partidaria. Sin embargo, dadas las reglas actuales, a mayor número de candidatos independientes para un cargo, menor será el financiamiento recibido por cada uno de ellos. Esto introduce una gran inequidad. Si s e mantiene el actual esquema la única manera de resolver el problema de inequidad sería que el candidato sin etiqueta partidaria pudiese recaudar recursos privados hasta alcanzar el tope de campaña para el cargo de que se trate. En este caso se deberán reforzar los mecanismos de fiscalización tanto en el ingreso como en el gasto.

nexos: ¿Deberían establecerse, a nivel nacional, requisitos mínimos o máximos para el registro de candidatos independientes?

José Woldenberg: Creo que sí. Requisitos para toda la República, sobre todo a la luz de la forma en que han actuado diversos congresos locales, elevando los requisitos para los registros con la clara intención de hacer más difícil la aparición en la boleta de candidatos independientes.

Luis Carlos Ugalde: Es deseable que haya estándares homogéneos para ser candidato independiente. Ello se ha venido logrando gracias a la intervención del TEPJF o de la SCJN, que han revocado requisitos desproporcionados en diversas entidades (las llamadas leyes antiBronco).

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Sí, debería ser homogéneo.

María Amparo Casar: Si se les van a entregar recursos públicos sí debe haber requisitos tal y como existen también para los partidos. Debe cuidarse, sin embargo, que no se llegue a los abusos de algunas leyes locales como la de Puebla.

Lorenzo Córdova: Convendría que la legislación sea más o menos homogénea en todo el país. En ese sentido, deberían evitarse aquellos casos que se han presentado en varias legislaciones estatales que han establecido requisitos prácticamente infranqueables para quienes aspiran a acceder a cargos representativos por la ruta de las candidaturas independientes.

01-leyes-04

 

VIII. Contra los tiempos de registro de los partidos

nexos: ¿Son adecuados los requisitos y plazos para registrar nuevos partidos políticos? En su caso, ¿qué cambios convendría introducir?

Luis Carlos Ugalde: La lógica de los requisitos para formar partidos políticos es contraproducente. Buscando representatividad, ha generado clientelismo. Al aumentar los umbrales de afiliados, de firmas necesarias y de asambleas distritales y estatales, se ha estimulado que quienes aspiran a formar un partido tengan que aliarse con sindicatos, grupos corporativos, gobernadores u otros actores con los fondos y el poder de movilización para cumplir los requisitos. Hay incluso mercados de mercenarios y movilizadores que “venden” firmas de apoyo para la formación de partidos. Lo que se debe hacer es cambiar la lógica del modelo: reducir barreras numéricas y dar el registro a cualquier agrupación que quiera ser partido, pero otorgarles financiamiento solamente hasta que hayan obtenido 3% de la votación nacional, no antes como ocurre ahora.

Ciro Murayama y Pedro Salazar: No, como ya lo adelantábamos, al tratar el tema de los candidatos independientes, cada vez se ha hecho más difícil. Hay que permitir que se puedan crear partidos en cada elección, no cada seis años. La fórmula actual atenta contra el derecho constitucional a la libre asociación política.

María Amparo Casar: Creo que dados los enormes requisitos para obtener el registro, los plazos para registrar un partido no deberían ser tan restrictivos. El problema de los requisitos es de distinta naturaleza y no puede desligarse su discusión del modelo de financiamiento. En un país con un modelo de financiamiento público tan generoso y tan pleno de ilegalidades, bajar los requisitos es una invitación a la creación de lo que se han llamado partidos-negocio. Quizá aquí también debería de explorarse el problema de los umbrales. Opino que para los partidos de nueva creación se mantenga el 3%, pero una vez obtenido el registro y la representación en el Congreso el umbral podría elevarse a 5%. Esto evitaría la mayor fragmentación del sistema de partidos.

Lorenzo Córdova: El modelo actual de registro de nuevos partidos cada seis años resulta restrictivo de la pluralidad. La realidad política cambia constantemente y el sistema de partidos debe estar abierto para reflejar con la mayor fidelidad posible esa realidad. Me parece que valdría la pena volver al esquema prevaleciente hasta 2007 de que la puerta del sistema de partidos se pueda abrir cada tres años, de cara a cada proceso electoral federal.

José Woldenberg: Esto hay que cambiarlo. Durante una larga etapa cada vez que despuntaba una nueva elección federal se abría la puerta para nuevos registros. Hoy se abre cada seis años. Es arbitrario y violatorio de derechos. 

 

IX. Contra la violación táctica de la ley por los partidos

nexos: A pesar del alto número de sanciones que se imponen constantemente a los partidos políticos, éstos siguen infringiendo la ley. ¿Se deben endurecer las sanciones? En su caso, ¿en qué sentido?

Ciro Murayama y Pedro Salazar: Pensamos, con Beccaria, que lo que inhibe el incumplimiento de las normas es la certeza de las penas, no el monto de las mismas.

María Amparo Casar: Primero las sanciones contempladas deben ser mayores que los beneficios que se obtengan de incumplir con la ley. Segundo, se debe asegurar que las sanciones estén redactadas de la manera más precisa posible y sean aplicadas con todo rigor y con el menor espacio para la interpretación o discrecionalidad de las autoridades. Tenemos el peor de los mundos posibles: muchas regulaciones y poca efectividad en las sanciones. 

Lorenzo Córdova: Las infracciones a las normas en los procesos políticos se presentan siempre. Pero las sanciones son el instrumento natural para inhibirlas en cualquier sistema jurídico. Tal vez convenga revisar las sanciones personales a quienes cometen las faltas, además de sancionar a los partidos que a fin de cuentas sólo resienten de manera indirecta las sanciones.

José Woldenberg: Creo que el cuadro de sanciones administrativas es correcto. Va desde la amonestación a la pérdida del registro. Y las sanciones deben ser progresivas y secuenciales para los reincidentes. Están, además, los delitos tipificados en el Código Penal y que por su naturaleza suponen cárcel para los infractores.

Luis Carlos Ugalde: Una gran deficiencia del sistema electoral es su enfoque punitivo al asumir que las multas son la vía para castigar el mal comportamiento y disuadirlo. El tema no es el castigo, sino la prevención.

 

María Amparo Casar
Directora de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad. Es editorialista del periódico Excélsior.

Lorenzo Córdova
Presidente del Instituto Nacional Electoral.

Ciro Murayama
Economista. Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral.

Pedro Salazar
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.  Es autor de El derecho a la libertad de expresión frente al derecho a la no discriminación.

Luis Carlos Ugalde
Director general de Integralia Consultores.

José Woldenberg
Escritor y ensayista. Su más reciente libro es La democracia como problema (un ensayo).

 

3 comentarios en “Lo que hay que cambiar en las leyes electorales de México

  1. Es interesante conocer los conceptos de los conocedores, de los expertos, yo solo soy un simple lector pero aprendo mucho de ustedes, gracias en nombre de la democracia. cuanta fal ta nos hace a los mexicanos.

  2. vision de un elector, para mi el sistema que tenemos es un simulacro de democracia, esto no es una democracia representativa puesto que no nos representan, la constitucion nos dice que todo ciudadano tiene el derecho de votar y ser votado, una total falacia, los partidos politicos nos dicen son necesarios para que exista una diversidad politica, yo no veo eso, yo solo veo reparticion de intereses para poder servirse de los dineros publicos, ¿eso es democracia? al poder nunca llegan los mejores sino los que ofrecen repartirse el pastel, deberian existir los filtros necesarios para que solo puedan aspirar a los puestos publicos los mejores, los mas aptos, por supuesto que esto no sera posible porque los que tienen el poder no lo permitiran, y desde ahi esto ya no funciona, seran los mismos de siempre los que esten en los cargos publicos, las leyes electorales estan hechas como todas las demas para proteger intereses de grupo, seran los intereses de las elites dominantes los que prevalezcan y los que no permitiran que este pais salga de el subdesrrollo y la desigualdad, los intereses de pocos son los dominantes, todos los demas no contamos

  3. No estoy de acuerdo con muchos de los puntos expuestos. Básicamente porque no se dan razones debidamente fundadas para cuestionar el hecho de que se gane una elección por un reducido margen. Entiendo que en este país de puede ganar una elección por un voto de diferencia entre el primer y segundo lugar. Lo que debe hacerse es un gran pacto nacional entre las fuerzas reales de la Nación y aterrizar el largo proceso de transición democrática, mediante un pacto social para los próximos 25 años, con una agenda de estado y de gobierno definida y consensuada por esos factores reales de poder.