En uno de los momentos más delicados que ha enfrentado la actual administración del gobierno federal, debido al caso Iguala, el presidente Enrique Peña Nieto anunció, a finales de 2014, un paquete de 10 acciones para apuntalar la justicia, seguridad y Estado de derecho del país. Entre éstas, Peña Nieto subrayó la necesidad de una agenda legislativa para fortalecer la justicia cotidiana —ésa que vivimos los ciudadanos de a pie, que en principio debe resolver varios de nuestros problemas diarios, pero que se caracteriza por su lentitud, complejidad, costo e inoperancia.

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Ilustración: Víctor Solís

El proceso para armar esta agenda legislativa no fue sencillo: el primer paso consistió en la elaboración, a petición del propio presidente Peña, de un diagnóstico bastante minucioso por parte del CIDE. Luego, con este documento como sustrato, el gobierno federal organizó un conjunto de mesas temáticas, integradas por académicos y funcionarios públicos, con el propósito de perfilar soluciones al abanico de problemas hallados. El resultado de estos trabajos es un ambicioso paquete legislativo que recién envió el Ejecutivo al Congreso. Se trata de un conjunto, bien cimentado, de iniciativas de reformas constitucionales, legales y un decreto presidencial que plantean soluciones para no pocos de los obstáculos que enfrentan millones de mexicanos al intentar resolver algunos de sus conflictos cotidianos. Cierto: varios de los aspectos técnicos de estas propuestas son perfectibles, pero sin duda tienen el tino de enfocarse en asignaturas pendientes medulares.

Una iniciativa de ley, por ejemplo, busca responder a la necesidad de proteger mejor los servicios médicos creando, por un lado, la Comisión Federal para la Regulación y Vigilancia de los Establecimientos y Servicios de Atención Médica, cuya tarea consistiría en garantizar la calidad de la atención médica, asegurar estándares mínimos de la práctica médica, así como ofrecer seguridad a los usuarios frente a los servicios médicos, y por el otro, se sugiere fortalecer el arsenal de facultades de la Comisión Nacional de Arbitraje para que sea capaz de proteger de manera efectiva y ágil el derecho a la salud de la población, mediante procedimientos de mediación, conciliación y arbitraje, además de tener la posibilidad de intervenir —sin que nadie presente una queja o denuncia— en asuntos médicos de interés general.

En cuanto a los juicios mercantiles, se plantea una serie de ajustes encaminados a reducir los altos costos de transacción que tradicionalmente conllevan estos litigios y, de esta manera, incentivar el desarrollo económico del sector empresarial. Para ello se propone extender los juicios orales mercantiles a todo el país, sin importar la cuantía que esté en juego en el conflicto, agilizar los procesos para aclarar y ejecutar las sentencias, establecer candados para que los juicios no se alarguen demasiado tiempo de manera innecesaria, así como rediseñar varias de las etapas de este proceso judicial de acuerdo a una lógica ejecutiva.

Otra trinchera de este paquete legislativo tiene que ver con la mejora regulatoria y, en concreto, con dos fallas que urge superar: la complicada coordinación en este rubro entre las autoridades de los diferentes órdenes de gobierno y el hecho de que si bien ha habido avances en la implementación de mejores prácticas regulatorias, éstos se han circunscrito a tan sólo una parte de la administración pública federal dejando fuera al resto de las instituciones del Estado mexicano. En respuesta, se sugiere reformar el texto constitucional para otorgarle al Congreso la facultad de diseñar una ley de mejora regulatoria que establezca un piso normativo común entre todas las autoridades para emitir normas en esta materia, a partir de una misma metodología y criterios de evaluación. En este sentido, se propone a su vez crear un Catálogo Nacional de Trámites y Servicios, donde se incluyan cada uno de los trámites y servicios federales, estatales y municipales. De tal manera que, a través de las tecnologías de la información, este Catálogo limite la discrecionalidad de la autoridad y evite que agregue trámites innecesarios para cierto servicio o, en su caso, los aplique de manera distinta. 

Una dificultad no menor que ataca este abanico legislativo es la condición de marginación jurídica en la que viven miles de mexicanos. Esto es, personas que carecen de documentos oficiales básicos para acreditar su identidad, estado civil y propiedades, situación que se traduce a su vez en una barrera para gozar de manera satisfactoria del acceso a la justicia, la seguridad jurídica y del derecho a la propiedad privada. Vale subrayar que esta marginación es resultado, en buena medida, de las disímiles regulaciones de los registros civiles en las entidades federativas, las dificultades geográficas para acceder físicamente a estas oficinas, así como los costos económicos de estos trámites. Se sugiere, entonces, reformar el texto constitucional para otorgarle a los legisladores la facultad de expedir una legislación con miras a armonizar la organización y funcionamiento de los registros civiles en las entidades federativas.

En cuanto a los registros de la propiedad y catastros, el retrato que los especialistas han esbozado de éstos no es nada alentador: ineficiencia, tecnología obsoleta, tiempos de respuesta desmedidamente prolongados y personal carente de una óptima capacitación. Lo cual redunda en que la actividad catastral es incapaz de reflejar suficientes beneficios fiscales, así como de coadyuvar a la protección del derecho a la propiedad. Por ello, y aprovechando que desde 2013 el Congreso cuenta con la facultad de expedir una ley sobre registros públicos inmobiliarios de las entidades federativas y catastros municipales, lo que se propone ahora es justo esa ley. Su objetivo consistiría en homologar la organización y funcionamiento de estas instituciones en los tres órdenes de gobierno, aparte de establecer una serie de lineamientos para modernizar y eficientizar los diferentes procesos registrales y catastrales.

Uno de los desastres que no fue olvidado por esta batería de iniciativas de reformas es la justicia laboral. Los problemas de ésta son múltiples y variopintos, pero en conjunto lo que reflejan es que las instituciones impartidoras de justicia laboral simplemente quedaron desfasadas frente a las necesidades del mercado laboral mexicano del siglo XXI. De ahí que se presente una reforma diseñada a partir de tres ejes: la justicia laboral debe ser impartida por los poderes judiciales, federal o locales según sea el caso; los jueces laborales deben enfocarse exclusivamente en las tareas jurisdiccionales, mientras que la función conciliatoria debe recaer en instituciones especializadas, con autonomía técnica, así como con personalidad y patrimonio propios y, por último, se sugiere revisar la madeja en que se ha convertido el sistema de distribución de competencias entre autoridades federales y locales. Otro propósito importante aquí es replantear a fondo varios aspectos de la libertad de negociación colectiva y de los sindicatos, para ello se considera necesario crear un organismo que lleve el registro de todos los contratos colectivos de trabajo y de las organizaciones sindicales, y no menos relevante: fortalecer los procesos relacionados con las reglas para emplazar a huelga por firma de contrato y del recuento de los trabajadores.

Una característica de nuestra manera de entender la justicia en nuestro país consiste en buscar la solución de los conflictos sociales necesariamente a través de una institución judicial. Esto resulta en sobrecarga de trabajo de los tribunales, tiempo excesivo para resolver la controversia y desincentivo para arreglar conflictos que tal vez no ameritan asumir el costo de un juicio pero que son significativos en la vida diaria de millones de personas. Por eso es relevante impulsar los medios alternativos de solución de conflictos. Justo, siguiendo esta lógica, en varias de las iniciativas que hemos apuntado se proponen insertar procedimientos de este tipo en sus respectivos ámbitos. Y de hecho el único decreto presidencial de este combo de iniciativas busca precisamente que las diversas dependencias de la administración pública federal en vez de enfrascarse en litigios con altos costos para el erario público, aun cuando se sabe de antemano que es muy probable que obtengan una sentencia desfavorable, tengan la posibilidad de privilegiar la utilización de los medios alternativos de solución de conflictos. Entonces, para darle mayor fuerza a éstos se sugiere una reforma al texto constitucional para permitirle a los legisladores trabajar en una ley que trace los principios que deben regir en todo el país en esta materia. Es decir, criterios mínimos que, por ejemplo, permitan certificar de manera adecuada a los mediadores o conciliadores y que calibren de manera adecuada los alcances de los efectos de los convenios que resulten de este tipo de ejercicios.   

Las últimas iniciativas están relacionadas con privilegiar en los juicios la cuestión de fondo del conflicto en vez de perderse en galimatías procesales, homologar aspectos de la legislación civil entre las diferentes entidades federativas, así como impulsar un modelo de justicia cívica e itinerante. Sobra mencionar que se trata de reformas sumamente áridas, difíciles de presumir política y mediáticamente, y que exigen un arduo trabajo de implementación que rebasará el arco de vida de esta administración federal. Lo cierto, sin embargo, es que se trata de propuestas pertinentes para reconstruir varios de los nichos más relevantes de la justicia del país. En este sentido, si el gobierno del presidente Peña Nieto aprovecha su capital político, antes de que la dinámica de 2018 lo termine por desinflar, y se esfuerza para que este paquete legislativo sea aprobado, puede ser que paradójicamente esté sembrando uno de sus legados más emblemáticos de su gestión.

 

Saúl López Noriega
Profesor asociado de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Su más reciente libro es El rol de la Suprema Corte en la consolidación democrática de México, Tirant lo Blanch-IIJ-UNAM, México, 2016.