Una y otra vez aplazada, la idea de una reforma del Estado ha vuelto a la discusión pública como resultado del descontento con la democracia y con el funcionamiento del sistema político. Desde la perspectiva de la opinión pública este descontento se manifiesta en el desprecio a las instituciones democráticas y la desconfianza hacia los políticos. Desde el mirador de la opinión publicada y de los propios partidos, en los pleitos entre las fuerzas políticas y entre los poderes pero sobre todo en la ausencia de acuerdos para detonar el crecimiento y asegurar la gobernabilidad. Ante esta situación se ha ido gestando un consenso en torno al origen de los males, la identificación de los problemas y las alternativas de solución. En este ensayo se cuestiona tanto el diagnóstico dominante como la cirugía que se está recomendando y se plantea un conjunto de reformas alternativas más adecuadas para los propósitos planteados.

Cuando en 2007 el senador Manlio Fabio Beltrones convocó a la Comisión para la Reforma del Estado, el diagnóstico y los objetivos de los tres principales partidos coincidían en lo fundamental. Todos suponían el agotamiento del sistema presidencial en su actual configuración. Un agotamiento reflejado fundamentalmente en la ausencia de acuerdos al interior del Poder Legislativo, y entre éste y el Poder Ejecutivo pero también en el cada vez mayor alejamiento entre representantes y representados. Los tres partidos declaraban tener un mismo propósito general: hacer más gobernable, eficiente, responsable y transparente el ejercicio de gobierno manteniendo o incluso acrecentando la pluralidad política. Para lograrlo había que crear, decían, un sistema que propiciara la formación de mayorías legislativas y de gobierno, que incentivara la cooperación entre poderes y aumentara las capacidades, agilizara el trabajo y elevara la responsabilidad del Congreso. Todo esto sin reducir o, mejor aún, ampliando la representatividad del sistema.

A pesar de que el diagnóstico y los objetivos eran compartidos, las soluciones propuestas eran muy distintas. De manera muy esquemática, lo que planteaban PRD, PRI y PAN, respectivamente, era el cambio hacia el semipresidencialismo, la parlamentarización del régimen y el perfeccionamiento del sistema presidencial. Al final, la reforma del Estado se pospuso y las energías se concentraron en la reforma electoral aprobada en 2007.

Recientemente, la idea de una reforma ha vuelto a tomar fuerza: en las campañas electorales los partidos refrendaron viejas propuestas; el propio senador Beltrones articuló su propuesta en un documento que se ha popularizado como “las ocho erres”;1 el presidente Calderón, en su discurso del 2 de septiembre, insistió en la necesidad de una reforma política porque “los ciudadanos no están satisfechos con la representación política y perciben una enorme brecha entre sus necesidades y la actuación de sus gobernantes”; el secretario de Gobernación, en ocasión de su comparecencia ante el Congreso (17 de septiembre), hizo eco de la necesidad de una reforma política para acercar a gobierno y ciudadanos, hacer más productiva la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, buscar una mayor gobernabilidad y consolidar la legitimación política. Para lograr estos propósitos se sumó a quienes han planteado analizar la segunda vuelta, la reelección consecutiva, el plebiscito y el referendo, la ratificación de los miembros del gabinete y el número adecuado de legisladores.

El diagnóstico no ha sido cuestionado. Se da por sentado que si los poderes no colaboran, los actores políticos no se ponen de acuerdo y no se forman las mayorías necesarias para aprobar ciertas reformas es porque el sistema está mal diseñado y no lo permite. Curiosamente, nadie explica que el sistema presidencial fue diseñado precisamente para dificultar o cuando menos para hacer más lento y pausado el cambio; que en el centro de la democracia presidencial está la independencia en el origen de los poderes Ejecutivo y Legislativo y con ella la libertad de decisión del elector para dar o no la mayoría a un solo partido, o sea, para crear gobiernos unificados o divididos; que en los sistemas presidenciales las mayorías no pueden decretarse porque no hacen falta para formar gobierno sino que se negocian, las más de las veces, sobre la base de propuestas concretas.2

Tampoco se ha explicado que si las decisiones para cambiar el statu quo han dejado de tomarse no es por las fallas del sistema, sino porque no ha estado en el interés de las fuerzas políticas tomarlas porque piensan que la situación actual las beneficia. En cuanto los partidos políticos coinciden en un tema enseguida se ponen de acuerdo, negocian, forman las mayorías necesarias y reforman la Constitución y las leyes sin acordarse de que el sistema obstaculiza la toma de decisiones. Vaya como botón de muestra la reciente reforma electoral.

Esto no quiere decir que el sistema político mexicano no necesite reformas, ni que no existan mejores alternativas de estructuración para el presidencialismo mexicano. Hay normas políticas más conducentes a la formación de mayorías y otras que las obstaculizan; normas que propician la colaboración entre poderes y otras que la inhiben; reglas que vinculan a la ciudadanía con las autoridades y otras que las alejan. Fórmulas que alimentan la pluralidad y otras que la restringen. Quiere decir que hay que tener cuidado y que conviene analizar puntualmente las propuestas que se están ventilando en función de los propósitos que se quieren alcanzar, esto es, en términos de las consecuencias políticas previsibles de cada reforma. Esto con la idea de evitar un mal y un equívoco. El mal consiste en elevar las expectativas de los dividendos que acarrearían las reformas. El equívoco, en olvidar que las piezas de los sistemas políticos son parte de un diseño institucional completo y complejo y que no se pueden mover a discreción sin alterar toda su estructura y funcionamiento.


Las propuestas

Se habla de una reforma política de gran calado, de un nuevo rumbo y del fin de la parálisis, pero el conjunto de reformas que van ganando terreno en la discusión no tienen ese potencial transformador. Se trata de la segunda vuelta presidencial, ratificación de gabinete, reelección, disminución del número de legisladores y la consecuente alteración del sistema mixto de representación, candidaturas independientes y diversas formas de democracia directa (referendo, iniciativa popular y revocación de mandato). La pregunta es si estas propuestas3 nos acercan —por qué y cómo— a los objetivos declarados.

Mi argumento es que no. Que las propuestas guardan poca o ninguna relación con el propósito fundamental de hacer más eficiente al sistema. Que pueden adoptarse por otros motivos pero que en poco o nada ayudan a los objetivos declarados de promover la formación de mayorías, fomentar acuerdos al interior del Congreso o impulsar la colaboración entre poderes. Que su contribución a la ampliación de la representación y la pluralidad es menor y que si bien las propuestas de reelección y formas de participación directa pueden ayudar a acercar a gobernantes y gobernados tampoco abonan gran cosa a tener un sistema político más eficaz.

Segunda vuelta. La segunda vuelta presidencial consiste en fijar un umbral de votación por debajo del cual se obliga a una segunda ronda electoral. A pesar de su creciente popularidad (en América Latina 12 países cuentan con ella) su utilidad es, en general, muy limitada. Como ventajas de la segunda vuelta se han mencionado la mayor legitimidad que tendría el ganador al obtener al menos la mitad de la votación, el mayor apoyo popular, el fomento a la formación de coaliciones y la eliminación de situaciones de crisis producto de votaciones muy cerradas. Cada una de éstas es cuestionable.

En un régimen democrático la legitimidad no proviene del tamaño de la mayoría obtenida sino de que los competidores acepten jugar con un conjunto de reglas previamente acordadas y aceptadas y a cuyos procedimientos y resultados se comprometen. Si la Constitución estipula que será presidente aquel candidato que recabe el mayor número de votos, ahí estará su legitimidad. Si se le regatea, el problema está en los actores políticos, no en el sistema. Esto, sin descontar que puede ocurrir que en la segunda vuelta se presente un mayor abstencionismo y que el presidente en cuestión reciba un número absoluto de votos menor. El argumento de que un presidente con el apoyo del 50% de los votantes es más poderoso tampoco se sostiene. Las facultades de los presidentes están establecidas en la Constitución y el porcentaje de votos ni las aumenta ni las disminuye. Lo que amplía o reduce el poder de un presidente es la posición de su partido en el Congreso (asumiendo, desde luego, disciplina partidaria y lealtad al presidente), y ésta no pasa por la segunda vuelta presidencial. Para ello haría falta acompañarla de la segunda vuelta legislativa de la que nadie habla.

Se dice, también, que la segunda vuelta incentiva la formación de coaliciones.4 Es indudable que genera la mayoría para uno de los dos candidatos más votados y que, las más de las veces aunque no siempre, esta mayoría surge del apoyo que le brindan los partidos que perdieron en la primera vuelta. Pero lo que se necesita para que un presidente pueda llevar a buen puerto su agenda legislativa no es una coalición mayoritaria en torno a su candidatura sino una coalición parlamentaria que le dé los votos suficientes en el Congreso. Y no es evidente ni comprobable empíricamente que las alianzas electorales entre dos o más partidos sean sinónimo de o se transformen en alianzas parlamentarias duraderas. Ocurre en algunos casos (Chile) y en otros no (Brasil). Más aún, ahí donde se forman gabinetes de coalición, éstos no han demostrado ser más estables y duraderos que los que provienen de un solo partido.

La correlación entre segunda vuelta y menor fragmentación del sistema de partidos en el Congreso no puede comprobarse. Basta, para ello, comparar a Chile y Brasil, ambos con segunda vuelta. Chile es un país con un muy bajo nivel de fragmentación en el sistema de partidos (su número efectivo de partidos es de 2.02) y Brasil es el país con el sistema de partidos más fragmentado (7.8). Tampoco hay relación entre la segunda vuelta y el porcentaje de asientos en el Congreso para el partido del presidente. Mientras que en Brasil (país con segunda vuelta) el partido del presidente obtuvo el 19% del Congreso, en México (país sin segunda vuelta) obtuvo el doble. Las mayorías en el Congreso dependen de otras variables, principalmente del sistema y fórmulas electorales adoptados.

La segunda vuelta presidencial ni crea mayorías, ni reduce la fragmentación del Congreso, ni está asociada con un mayor porcentaje de asientos para el partido del presidente.

Finalmente, se argumenta que la segunda vuelta constituye una válvula de escape para situaciones indeseables provocadas por resultados muy cerrados. Pero la evidencia señala que en ocasiones la diferencia se amplía y en otras se reduce. Hay segundas vueltas que confirman al ganador y otras que revierten su triunfo. Hay algunas que cierran la diferencia de votos entre los candidatos y otras que la amplían.5

Pero la interrogante es otra: si la segunda vuelta ayuda a crear mayorías en el Congreso, la respuesta es que no, ni para el partido del presidente ni para ningún otro. La que crea mayorías en el Congreso es, en todo caso, la doble vuelta legislativa y no necesariamente para el partido del presidente.

De haber ganado de nuevo en una hipotética segunda vuelta presidencial, el presidente Calderón habría logrado más del 50% de la votación, pero no habría cambiado el hecho de que sólo el 41% habría preferido a su partido en el Congreso en la elección de 2006, y sólo el 29% en 2009. Si se quiere cambiar este hecho, hay que acompañar a la segunda vuelta presidencial con la segunda vuelta legislativa o buscar otras soluciones, como se propone más adelante.

Además, la doble vuelta presidencial crea incentivos a la participación de muchos partidos en la primera vuelta, que es cuando se define la composición del Congreso. El incentivo está en que en la segunda vuelta podrán “ofrecer” su apoyo en condiciones más que ventajosas a algunos de los dos punteros. El problema es que cuando compiten muchos partidos en la primera vuelta se le resta posibilidades al partido del presidente de tener un grupo parlamentario más amplio y aumenta la fragmentación en el Congreso.6

La idea de que es “bueno” tener presidentes de 50% o más no es entonces tan útil como la pintan. En Perú en 1990 los candidatos que se fueron a segunda vuelta (Vargas Llosa y Fujimori) pasaron de 27.6% y 24.6% de la votación a 37.6% y 62.2%, respectivamente. Pero sus partidos de origen (FREDEMO y Cambio 90) se quedaron cada uno con 35% y 18% del Congreso. O sea, un presidente (Fujimori) de 62% con un partido de 18%. Tampoco hay evidencia para afirmar que la segunda vuelta impacta de manera positiva las relaciones entre el Congreso y el presidente o que la agenda legislativa del presidente corra mejor suerte.7

Total, no se ve de qué manera serviría para resolver el problema de credibilidad de las elecciones, de la fragmentación del Congreso, de una mayoría del partido del presidente, de un mandato más claro o de la ausencia de cooperación. A todo lo anterior pueden agregarse otras desventajas: campañas todavía más largas, duplicación de las ocasiones para litigar los resultados electorales en los tribunales o en las calles y procesos electorales más caros. Más aún, la segunda vuelta puede tener el efecto de que el presidente así electo sobrevalore el apoyo popular que tiene.

Existe, sí, una ventaja importante. La segunda vuelta resuelve la famosa paradoja de Condorcet. En una elección de mayoría relativa y sistema multipartidista, es posible que el candidato “menos preferido” por la mayoría de los votantes (aquel que de realizarse una elección por pares siempre perdería) gane la elección. Si esto ocurriera, la segunda vuelta permitiría a los votantes corregir esta “anomalía” y hacer perder a ese candidato gracias a una coalición opositora.8 Como argumenta G. Negretto, esta norma impide “el triunfo del candidato que se encuentra último en las preferencias de más de la mitad de los votantes, pues en una segunda vuelta estos candidatos pierden contra aquellos que representan el mal menor”.

Ratificación de gabinete. La tradición de ratificar a los secretarios de Estado es propia de Estados Unidos en donde los legisladores han hecho un uso mesurado del instrumento: nueve ocasiones en 200 años. La literatura señala que esta medida puede coadyuvar a que los presidentes elijan a sus gabinetes con más cuidado y con criterios basados en la competencia profesional; a evitar nombramientos basados en el “amiguismo”, nepotismo, partidismo o como forma de pagar favores prestados en las campañas. En este sentido es una medida preventiva. Se argumenta, también, que el tiempo que media entre la nominación y la aprobación de un candidato a secretario de Estado permite a la opinión pública ventilar sus comentarios y actuar como contrapeso o, al menos, como señal de alerta ante probables “historias negras” de los nominados.

La ratificación del gabinete o de alguno de sus miembros tiene el potencial —sólo el potencial— de reducir la posibilidad de nombramientos improvisados o fuera de lugar, pero también abre el espacio para consecuencias políticas poco deseables. La ratificación es un arma particularmente bien ajustada para las venganzas políticas, para el “cuotismo” y para el intercambio de “favores”. Ejemplos recientes de estos comportamientos abundan en otros ámbitos. Uno de los más cercanos es el de Carlos Hurtado, quien fue rechazado como vicegobernador del Banco de México a pesar de contar con los méritos profesionales y la experiencia suficientes para ello.

Otro ejemplo es el del IFE, en donde en 2008 al menos dos candidatos con amplias credenciales profesionales (Mauricio Merino, ex consejero electoral, y Jorge Alcocer) fueron desechados para desempeñar el cargo gracias a un juego de vetos y contravetos políticos. En todo caso, no hay evidencia de que la ratificación de los miembros del gabinete lleve a una mayor colaboración entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y sí en cambio abre un espacio más de traslape de facultades entre ambos y con ello una zona más de litigio y disputa potenciales.

¿Menos legisladores? El desprestigio del Congreso y de los legisladores —multiplicado últimamente por escándalos de abuso de poder— aunado al rechazo generalizado al costo —de la política y los políticos—, otorgó relieve a la idea de disminuir el número de legisladores. Los argumentos para hacerlo no son ni claros ni convincentes. Más bien se inscriben en el ámbito de la demagogia. El ahorro de recursos por reducir 100 diputados no es significativo. Si el objetivo es disminuir el presupuesto del Poder Legislativo, que en 2009 alcanzó la cantidad de $5,404,351,608, hay mucha otra tela de donde cortar. La creencia de que la reducción de 500 a 400 diputados agilizará el trabajo legislativo porque es más fácil discutir y negociar en un cuerpo más reducido, tampoco tiene asidero. La agilidad y eficiencia del trabajo legislativo está en el sistema de comisiones que reúne en promedio a 30 legisladores y no en el pleno que sirve como caja de resonancia para fijar posturas, emitir señales y hacer eco de posiciones políticas en los medios de comunicación. Tampoco hay correlación alguna entre el tamaño de la(s) Cámara(s) y la cooperación entre poderes, el número y calidad de iniciativas aprobadas o el número de vetos superados. Finalmente, si se reduce en 100 diputados de representación proporcional (RP) pero se mantiene la misma fórmula, la Cámara de Diputados quedaría prácticamente con la misma composición. Lo que ocurriría, simplemente, es que habría 100 puestos menos que repartir.9

Si de formar mayorías se trata, la propuesta no aporta nada. Tampoco habría tenido impacto alguno en la representatividad o pluralidad del sistema que es otro de los objetivos declarados de los partidos. La representatividad habría quedado prácticamente inalterada. En ambos casos la máxima sobrerrepresentación habría sido como lo marca la ley de 8% y la subrepresentación habría sido de -7%. No obstante, al aumentar la proporción de escaños de mayoría relativa en relación a los de representación proporcional (actualmente es de 60/40 pero pasaría a ser de 75/25) se incrementa la posibilidad de rebasar “naturalmente” el 8% de sobrerrepresentación y, peor aún, se abriría la posibilidad de que un partido obtenga por el solo principio de mayoría relativa más del 60% de los asientos en la Cámara de Diputados que es el porcentaje que la Constitución admite actualmente.


Si se quieren cambios de mayor envergadura los caminos son o bien el tránsito a un sistema de mayoría relativa con todas sus consecuencias10 o bien la modificación del sistema y fórmula de asignación de los diputados de RP. Hay que advertir que un sistema de RP no es garantía de proporcionalidad entre votos y asientos. Lo relevante es la fórmula de representación adoptada. Los sistemas de RP no elevan, necesariamente, la proporcionalidad entre votos y asientos en el Congreso. Por ejemplo, en España, donde todos los diputados se eligen por el sistema de RP, hay sobre y subrepresentaciones muy fuertes. Vaya como botón de muestra el siguiente ejemplo. Mientras que en las pasadas elecciones el Partido Nacionalista Vasco obtuvo seis escaños con tan sólo 306 mil votos, Izquierda Unida obtuvo dos diputaciones con cerca de un millón de votos. En sentido opuesto, el sistema electoral mixto alemán cumple perfectamente con el propósito de una representación estrictamente proporcional entre porcentaje de votación y asientos. Los diputados de RP se usan, precisamente, para compensar la sobre o subrepresentación que se da por efecto del sistema de mayoría.


Reelección legislativa. La reelección puede ser deseable por distintos motivos. Por ejemplo, por ser uno de los instrumentos para forzar a los legisladores a rendir cuentas. En su ausencia se rompe un vínculo importante entre representante y representado, dejando a este último sin poder castigar al primero con la no reelección o, en positivo, sin poder premiarlo con la reelección. La perspectiva de poder ser reelecto puede incentivar al legislador a responder a los intereses del electorado.11 No obstante, esta ventaja debe ser matizada. La idea de que con la reelección tendremos legisladores pendientes de nuestras demandas y capaces de procesarlas es difícil de sostener. Primero porque, una vez electos, los diputados no representan a los electores de su distrito sino a la nación, y segundo porque en una democracia representativa no es evidente que el representante deba estar mandatado por la voluntad expresa —si la hay— del elector.

Una razón más fuerte por la que puede promoverse la reelección es porque fomenta la profesionalización de la labor legislativa. En la medida en la que los legisladores tienen la oportunidad de permanecer en el cargo aumenta la experiencia y conocimiento de la función legislativa. Además, la perspectiva de una carrera parlamentaria crea un incentivo a la especialización y ésta puede conducir, potencialmente, a la formulación de políticas públicas más sólidas. Otra razón es que la interacción con un horizonte de más largo plazo fomenta la confianza y la cooperación entre actores y conduce a la adopción del principio de “hoy por mí, mañana por ti”.

Finalmente, para aquellos preocupados por el poder de las elites partidarias, la reelección es positiva porque tiende a debilitarlas al reducirles el margen para decidir la lista de candidatos a competir y quitarles un instrumento disciplinario para blandirlo contra los que ya fueron electos. Suena bien, pero no suele repararse en el otro lado de la moneda, a saber, que “los partidos también piensan en la voluntad de sus votantes, los partidos también quieren ganar la siguiente elección y quieren obtener un mayor número de votos…” (F. Escalante, La Razón, 13 de junio de 2009).

Todas las anteriores son razones para introducir la reelección, pero por ningún lado aparece el impacto positivo en la formación de mayorías o en la colaboración entre poderes y sólo marginalmente en la promoción de acuerdos. Por otra parte, tampoco puede decirse que los sistemas políticos que tienen reelección, por ejemplo Argentina o Guatemala, son más “eficientes”, representativos o libres de conflicto que los que no la tienen, como México o Costa Rica. Por último, los índices de niveles de satisfacción con y aprecio de la democracia no guardan relación con la reelección.

Candidaturas independientes. Con las candidaturas independientes ocurre lo mismo que con otras propuestas. Hay razones para favorecerlas, pero entre éstas no están las de favorecer la colaboración entre poderes o la formación de acuerdos. No hay razones de peso para limitar el derecho político de un ciudadano a perseguir un cargo si no consigue o no desea hacerlo a través de un partido político. Lo que no se sostiene es que un candidato independiente sirva mejor los intereses de la ciudadanía por el hecho de no estar constreñido por los lineamientos y disciplina partidarias. Tampoco que las candidaturas independientes eleven la competitividad de los sistemas electorales. Las personas que buscan puestos de elección popular tienden a preferir la etiqueta de un partido por sobre la independencia, y las razones son obvias. Por una parte, el apoyo de un partido político casi siempre aumenta la posibilidad de llegar a un cargo; por otra, la posibilidad de influir en el curso de una política pública también aumenta en función de la pertenencia a un grupo parlamentario. Además, ahí donde no se ha concedido el monopolio de la representación a los partidos, la relevancia numérica de los independientes en el Congreso es muy baja12 y suele darse uno de dos fenómenos: o el legislador independiente es engullido por la maquinaria burocrática del Congreso o queda condenado a la irrelevancia política.


Democracia directa. Los mecanismos de democracia directa —aquellos que recurren al voto directo y universal— han sido adoptados como formas de acercamiento entre gobernantes y gobernados. Como cualquier otro instrumento, éstos tienen ventajas y desventajas, pero la “democraticidad” de las naciones poco tiene que ver con su adopción. Es imposible dar una opinión sobre las distintas formas de democracia directa —referendo, plebiscito,13 iniciativa popular y revocación de mandato— sin conocer los términos de las propuestas: quién detenta la facultad para poner en marcha el mecanismo, en qué casos son obligatorios, cuándo son vinculatorios los resultados, cuáles son los límites en su ámbito de acción y en su frecuencia.

El referendo, que es el mecanismo más común de las formas de democracia directa, está contemplado a nivel nacional en 15 países de América Latina.14 Sus modalidades varían enormemente pero, en la mayoría de las democracias, es un instrumento en manos del Ejecutivo no para gobernar sino para legitimar una decisión de gran trascendencia como la ratificación de una reforma constitucional que afecte los derechos fundamentales o la forma de gobierno, un estatuto de autonomía o la entrada a un organismo supranacional. Constituye, a lo más, un complemento de carácter limitado en frecuencia y materias para las que se puede utilizar y no está exento de riesgos. Muchos países democráticos han prescindido de este instrumento sin comprometer en nada su carácter democrático y varios regímenes autoritarios lo han utilizado para legitimar a un tirano, disolver un Congreso o incluso para violar la Constitución.

La iniciativa popular que consiste en otorgar la facultad de presentar una iniciativa de ley (o incluso de convocar a referendo) a un porcentaje del padrón de electores, existe en 12 países de América Latina pero su uso ha sido no nada más muy limitado sino que ha jugado “más un papel de freno que de creación e innovación” (Zovatto, 2007). La explicación seguramente se encuentra en la dificultad de superar los problemas de acción colectiva que esto conlleva.

Finalmente, la revocación de mandato a nivel nacional existe sólo en tres países: Ecuador, Panamá y Venezuela. En los primeros para diputados y en Venezuela también para el presidente. Dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección popular es cosa seria. Además de romper con uno de los fundamentos básicos del presidencialismo, que es la existencia de periodos fijos tanto para el presidente como para los legisladores, la revocación de mandato presenta el problema de la elaboración de un listado preciso de causales para la remoción. Ahí donde están estipuladas, se refieren a actos de corrupción y a incumplimiento “injustificado” de mandato. Interpretar lo que constituye un incumplimiento injustificado no es sencillo y se presta a la volatilidad del “humor” del elector. Por su parte, para casos de corrupción la mayoría de las constituciones prevén mecanismos de terminación anticipada de mandato.15

La conclusión del estudio empírico de Zovatto es clara: la experiencia en América Latina “no pareciera indicar que los mecanismos de democracia directa hayan tenido, en la mayoría de los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representación o la participación. Tampoco pareciera que hayan coadyuvado a disminuir el descontento con la política y los políticos”.


Las alternativas

El sentido de las reflexiones anteriores es advertir que las consecuencias de las propuestas de reforma política no serán las esperadas; que a través de ellas no se logrará alcanzar los objetivos deseados y que el sistema no se volverá más eficiente ni más representativo. Las que siguen están dedicadas a plantear alternativas que prometen ser más efectivas para los mismos propósitos que han declarado como deseables los propios partidos políticos: formar mayorías, promover los acuerdos, agilizar el trabajo en el Congreso y fomentar la colaboración entre poderes.


Para evitar la fragmentación y propiciar la formación de mayorías. Son muchas las posibilidades para formar mayorías: la adopción de un sistema de mayoría relativa en lugar de uno de representación proporcional o mixto; elecciones concurrentes; aumento de los umbrales exigidos para tener representación; elevación de los requisitos para formar un partido político; doble vuelta legislativa; y la cláusula de gobernabilidad que consiste en otorgar el número suficiente de curules al partido con mayor votación para que obtenga la mayoría en el Congreso. La única fórmula segura de crear mayorías es esta última aunque no ha sido propuesta por casi nadie (Jaime Sánchez Susarrey es la excepción) por considerar que viola la voluntad popular. ¿Por qué “regalar” a un partido que sacó el 35% de la Cámara un 16% adicional para que tenga la mayoría? Además, no garantizaría la mayoría al partido del presidente sino al que más votos hubiese obtenido. En el caso de México en tres de las cinco elecciones desde 1997 la mayoría absoluta no hubiese sido para este partido, sino para la oposición.

La segunda fórmula más favorecida es la adopción de un sistema de representación de mayoría que tiende a reducir el número de partidos en el Congreso. Si en las últimas elecciones hubiese habido sólo un sistema de mayoría relativa en los 300 distritos, el resultado hubiese sido como sigue.16

La relación entre votos y asientos se hubiese alterado permitiendo una sobrerrepresentación hasta de 22% y una subrepresentación de 19% y se habría reducido el número de partidos. Sin embargo, sólo en una ocasión (1997-2000) habría habido mayoría para el partido del presidente. Tanto Fox como Calderón hubiesen padecido gobiernos sin mayoría e incluso habrían estado en una peor posición a raíz de sus respectivas elecciones intermedias.

Dado que en el caso de México ni el cambio a un sistema de mayoría relativa ni la cláusula de gobernabilidad están a discusión, queda únicamente la segunda vuelta legislativa. Aunque menos eficaz, propongo la siguiente alternativa: separar en el tiempo (dos semanas) las elecciones presidenciales de las legislativas. Esta alternativa le permitiría al electorado decidir con mayor información si quiere otorgarle al presidente electo una mayoría legislativa con el fin de facilitar su gestión y hacer más viable la concreción de su oferta de gobierno o, por el contrario, dividir su voto y hacer más difícil el cambio para el presidente y su partido.17 Puesto de manera sencilla: le permitiría al electorado o bien reforzar o bien acotar el mandato otorgado al presidente.

Para mejorar la representación. Como se demostró en la sección anterior, la reducción de la Cámara de Diputados deja prácticamente inalterada la representatividad. Si ésta quiere modificarse para que refleje de manera más fiel la proporción entre votos y asientos, lo que tiene que hacerse es cambiar el sistema mixto de representación por uno de representación proporcional o, como en el caso de Alemania, adoptar un sistema mixto a mitades (50% de MR y 50% de RP) usando la mitad de RP para corregir la sobrerrepresentación. Las alternativas (fórmulas de asignación) para los sistemas de RP son múltiples, pero los siguientes ejercicios muestran la composición de la Cámara de Diputados en dos escenarios distintos: RP pura para 500 diputados en una sola circunscripción18 y 400 diputados con cinco circunscripciones y la elección de 80 diputados en cada una de ellas. En ambas opciones se reduce a 2% el margen de sobrerrepresentación que actualmente admite nuestro sistema electoral y el de subrepresentación a 1%, haciendo al sistema casi perfectamente proporcional. Ninguna de estas alternativas sirve, sin embargo, para crear mayorías. Afecta, sí, la proporcionalidad entre votos y asientos, y se incluye como propuesta en tanto los partidos han declarado que ése es uno de sus objetivos.

Para la colaboración entre poderes. Como se argumentó en la primera parte, el presidencialismo es un sistema que permite poner en manos de distintos partidos el control de cada poder y que por diseño requiere de la colaboración entre poderes. Estas características son las que tienen el potencial de llevar al sistema a reformas de compromiso, al inmovilismo o incluso a la parálisis.

Para aminorar este efecto se han intentado distintas medidas. Una es reducir los espacios en los que por ley los poderes Ejecutivo y Legislativo tienen que cooperar. Ejemplo reciente de esto es la eliminación del permiso del presidente para ausentarse del país. Al eliminar el requerimiento de autorización por parte del Congreso se eliminó también un área de conflicto.

Otra es introducir incentivos a la cooperación. Por ejemplo, provocando que convenga más a la oposición ponerse de acuerdo en una alternativa distinta a la que propone el presidente en su iniciativa de ley. La vía para lograrlo es lo que algunos autores hemos llamado el trámite legislativo preferente y que en otros sistemas se conoce como “procedimiento de urgencia”. Este mecanismo puede adoptar distintas modalidades pero su esencia es la misma: consiste en otorgar al presidente la facultad para enviar al Congreso un proyecto de ley con carácter de preferente o urgente e imponer a este último la obligación de considerarlo en un plazo determinado; en caso de que el proyecto no sea expresamente desechado o se haya sancionado un proyecto sustitutivo, el proyecto del presidente se tendrá por aprobado. Éste es un mecanismo que no quita una sola facultad al Congreso pero tiene las siguientes ventajas: forzar la discusión sobre ciertos asuntos de interés nacional, agilizar el trabajo legislativo, castigar la inacción legislativa y hacer públicas las posiciones y responsabilidades del Ejecutivo y el Legislativo.19

Una propuesta más que en México es anatema pues se sigue pensando que tenemos un presidente muy fuerte aunque la evidencia muestre lo contrario, es reforzar los poderes legislativos del presidente. Los ejecutivos de otros sistemas presidenciales —en distintas modalidades— cuentan, por ejemplo, con poderes de decreto con fuerza de ley salvo que el Congreso los modifique o derogue. La siguiente tabla pone en perspectiva los poderes del titular del Ejecutivo de algunos países de América Latina vis a vis el mexicano.

Si lo que se quiere es aumentar la capacidad inicial de cambio (algunos la llaman eficiencia del sistema) sin afectar la pluralidad en el Congreso, la vía es darle más poderes o instrumentos al Ejecutivo: áreas exclusivas, veto parcial, trámite legislativo preferente, poderes de decreto, reconducción presupuestal. No se trata, sin embargo, de otorgar facultades al presidente sino al mismo tiempo reforzar los poderes y capacidades del Legislativo e incluso del Judicial para actuar como su contrapeso y vigilante. De cada una de las facultades mencionadas, el Ejecutivo debe rendir cuentas claras, precisas y sancionables en caso de abuso.

Finalmente, en este rubro se propone que los candidatos presidenciales puedan competir simultáneamente por un cargo de elección popular en el Poder Legislativo. Esta medida ayudaría a desincentivar la salida del sistema y la proliferación de conductas antiinstitucionales por parte de los candidatos derrotados además de reducir, aunque sea de forma relativa, la característica de “ganador toma todo” propia de los sistemas presidenciales.

Para generar acuerdos al interior del Congreso. Dos pequeñas reformas coadyuvarían a un trabajo más ágil en el Congreso. Por una parte, la revisión de los procedimientos parlamentarios en términos de los plazos para presentar dictámenes, el turno entre una y otra Cámaras y el derecho de una minoría a presentar dictamen ante el pleno. Por la otra, dotar a los legisladores de cuerpos profesionales permanentes y apartidistas que proporcionen los recursos de información y análisis relevantes para la toma de decisión de los legisladores, esto es, aumentar las capacidades institucionales del Congreso.

Reelección del Ejecutivo. Si bien la reelección no produce mayores efectos sobre la formación de mayorías, colaboración entre poderes y logro de acuerdos, sí tiene, como se argumentó anteriormente, las ventajas de —al menos potencialmente— reforzar el vínculo entre representante y representado, incentivar la cercanía entre ambos, promover la profesionalización y ampliar el horizonte de interacción entre legisladores de distintos partidos. Estos mismos argumentos operan igualmente para el Poder Ejecutivo, aunque prácticamente nadie quiera hablar de ello. Así, ya que se valoran los vínculos entre gobernante y gobernado, la rendición de cuentas, la experiencia y la profesionalización, planteo la reelección del Ejecutivo en los siguientes términos:
• Reducción del periodo presidencial a cuatro años.
• Reelección del Ejecutivo limitada a un periodo.20
• Ampliación del periodo de los diputados a cuatro años.
• Reelección de los diputados limitada a tres periodos.
• Elecciones “concurrentes” pero desfasadas por dos semanas con el fin de que el electorado decida si dar o no mayoría al partido del presidente.
• Candidaturas simultáneas para la presidencia y la Cámara de Diputados.

Las ventajas de un esquema de esta naturaleza permitirían extender las ventajas de la reelección al Ejecutivo al tiempo que, al eliminar las elecciones intermedias, harían menos costosa la democracia y elevarían el potencial de que el partido del presidente lograra mayoría en el Congreso.

Acompañadas del trámite legislativo preferente y de los ajustes a la normatividad interna del Congreso, este conjunto de reformas cambiaría el funcionamiento del sistema político aunque, dado los principios rectores del sistema presidencial, no garantizarían por sí mismas la formación de mayorías y la colaboración entre poderes.

Contra crisis constitucionales. A todo lo anterior convendría agregar el objetivo de evitar situaciones de crisis como producto de imprecisiones, lagunas o inoperancias del entramado constitucional. Existen dos situaciones particularmente preocupantes: la sustitución del presidente y la reconducción presupuestal.

En el primer caso es urgente cambiar el sistema actual porque requiere que una mayoría se ponga de acuerdo en la persona que deberá ser el sustituto del presidente en caso de su falta absoluta. Además, hoy en día resulta un verdadero anacronismo mantener la norma que establece que, si fuese el caso, las elecciones se llevarían a cabo no antes de 14 meses ni después de 18. Con la existencia del IFE y de la actual tecnología bastarían dos meses para organizar unas elecciones extraordinarias. Las alternativas son distintas, pero cualquiera que instituya la sustitución automática del presidente (estableciendo de antemano la persona que lo sustituiría) es una mejor salida que la actual.

En el caso del presupuesto urge también adoptar un mecanismo que prevea qué hacer en caso de que llegada la fecha límite las fuerzas políticas no hubiesen llegado a un acuerdo. Para ello fueron ideados los mecanismos de reconducción presupuestal. Los dos más comunes son o bien que en ausencia de acuerdo entre en vigor la iniciativa del presidente o bien que se mantenga el presupuesto del año anterior hasta que se llegue a un acuerdo. El primero tiene más ventajas pues incentiva la cooperación, pero el peor de los mundos posibles es la ausencia de algún mecanismo.


Última llamada

Las propuestas aquí planteadas no agotan ni las reformas posibles ni las necesarias. Ahí están, por ejemplo, la exigencia de revisar el fuero de los legisladores, la necesidad de reglamentar el juicio político al presidente, la urgencia de quitar el monopolio de la acción penal al Ministerio Público, la eliminación del principio de relatividad de las sentencias de amparo o la conveniencia de hacer justiciables los derechos. Además, hay que insistir en que cada reforma tendrá un impacto distinto según el sistema en que se inscriba y el contexto en que se adopte. Los efectos de las reformas no son únicos ni automáticos. Varían al combinarse con el resto de los elementos de un sistema.

Hoy se dice que el sistema está agotado porque no permite que se genere una mayoría para el partido del presidente, pero ayer se luchaba por acabar con ella. Se sostiene, por ejemplo, que es la combinación entre un sistema electoral mixto, un generoso financiamiento público y la no reelección lo que ha imposibilitado sacar adelante las reformas estructurales o que las decisiones que llevarían a México por la senda del crecimiento no pueden tomarse por culpa del sistema. De ser éste el caso, tendríamos que preguntarnos por qué el PRI no las sacó adelante con las cómodas mayorías que tuvo hasta 1997.

La formación de mayorías —aun cuando se lograra por alguna de las vías sugeridas— no tiene la consecuencia de que las reformas que algunos pensamos convenientes, adecuadas o correctas se adopten.

Las instituciones importan y mucho. No sólo ponen límites a los actores sino que inhiben ciertas conductas y estimulan otras. Pero no todo depende de ellas. En otros países hay reelección, Congresos más pequeños, sistemas proporcionales, segunda vuelta, candidaturas independientes, referendo y siguen surgiendo gobiernos divididos, los partidos en el Congreso siguen muchas veces sin entenderse, los poderes sin colaborar y las políticas “correctas” sin diseñarse. Con independencia de estos arreglos políticos hay países en los que gobierno y sociedad han podido tomar las decisiones adecuadas para crecer y avanzar, y otros que siguen sin hacerlo. Por desgracia, México pertenece a esta segunda cepa. Brasil, con su sistema político fragmentado,21 su sistema de representación proporcional y sus persistentes gobiernos divididos, pertenece hace algunos años a la primera.

No puedo sino concluir una de dos cosas. O bien que los mexicanos somos “a prueba de instituciones” (institution proof), capaces de desafiar los efectos que la teoría predice, o bien que las instituciones son trascendentales por los incentivos que arrojan, pero que ningún arreglo institucional por sí mismo garantiza la conducción eficaz de un gobierno, ni la armonía entre la clase política, ni mucho menos la cooperación entre adversarios. Planteo, entonces, que la clave está en otra parte. Por un lado, en la combinación entre instituciones y cultura política. Por el otro, en el balance entre poderes formales y reales. Sobre ambas se puede actuar pero a diferentes ritmos y costos. Un cambio en la cultura política no puede decretarse. Requiere, además de los incentivos institucionales correctos, de un proyecto de educación y socialización que involucra un cambio de valores y un tiempo prolongado. En contraste, el reequilibrio entre poderes formales y reales sí puede operarse a través de la ampliación de las capacidades institucionales de la administración pública, de un acuerdo político y de la determinación de acabar con privilegios y excepciones.


María Amparo Casar. Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del periódico Reforma.


1 Se refiere a las siguientes reformas: reelección, ratificación de gabinete, reducción del número de legisladores, referendo, revocación de mandato, rendición de cuentas, reestructuración de la administración pública, regulación económica moderna.
2 Si no se quiere un sistema que tiene como eje estas características habría que abandonar el sistema presidencial, pero siempre consciente de que las otras formas de gobierno producen otras consecuencias indeseables y que no hay sistema que resista la falta de voluntad para llegar a acuerdos.
3 A ellas se ha añadido la revisión de algunas de las reformas a la ley electoral introducidas apenas en 2007 y que dejamos para otro momento.
4 Dependiendo de los umbrales y fórmulas adoptados, el incentivo a formar coaliciones en torno a una candidatura presidencial puede ocurrir incluso en la primera vuelta con el fin de evitar la segunda.
5 Lo mismo sucede en Francia. Entre 1965 y 2007 se llevaron a cabo ocho elecciones en Francia. En las ocho se requirió una segunda vuelta. De ellas, en cinco se confirmó al ganador de la primera vuelta. En cuatro la diferencia porcentual entre el primero y el segundo lugares lejos de aumentar disminuyó sensiblemente; en la última se quedó prácticamente igual.
6 Un dato curioso. Diez de los países latinoamericanos que tienen doble vuelta tienen, también, un número efectivo de partidos mucho más alto que México. Resaltan Brasil, Ecuador y Colombia con 7.8, 6.7 y cinco, respectivamente. Hay, sin embargo, reglas que aminoran este problema. Por ejemplo, un umbral menor (40%) o establecer una diferencia entre el primero y segundo lugares para que opere la segunda vuelta.
7 Los estudios de caso recopilados por Morgenstern y Nacif en Legislative Politics in Latin América, CUP (2002) que incluyen países con una y dos vueltas muestran patrones de eficiencia para las iniciativas presidenciales muy similares. Hay variables con mayor valor explicativo como los poderes legislativos del presidente pero, como argumentan Morgenstern y Domingo en El éxito del presidencialismo (mimeo., 2000), al final es la combinación de los poderes formales e informales de cada sistema lo que explica la mayor o menor cooperación entre poderes.
8 Agradezco a Javier Aparicio y Guillermo Cejudo haberme señalado esta ventaja que ha pasado inadvertida en la discusión.
9 Todos los cálculos de este y los cuadros subsiguientes provienen del módulo Stata “asignadip” creado por Javier Márquez. Agradezco su generosidad de poner a mi disposición los datos que serán publicados próximamente en Javier Márquez, Módulo de Stata para elaborar contrafactuales de la Cámara de Diputados con simulaciones de Monte Carlo.
10 Los sistemas de mayoría relativa provocan una relación muy dispar entre votos y asientos. Por ejemplo, en las últimas elecciones británicas el Partido Laborista obtuvo 55% de escaños con tan sólo 35% de los votos. Por su parte, en los últimos 25 años el Partido Liberal ha obtenido en promedio 20% de la votación y tan sólo entre el 4% y 10% de los asientos en la Cámara de los Comunes.
11 En ausencia de reelección el premio y el castigo se aplican a los partidos que elección tras elección ven cambiar su nivel de votación de acuerdo a la percepción que de ellos tiene el electorado.
12 En la India, la democracia más grande del mundo, de los tres mil 150 candidatos independientes sólo nueve (1%) fueron electos para un Parlamento de más de 540 miembros (Jorge Castañeda, periódico Reforma, 25 de junio de 2009).
13 Hay autores y constituciones que distinguen entre el referendo y el plebiscito. El primero referido a la consulta popular que versa sobre la aprobación de textos legales o constitucionales, y el segundo sobre materias políticas de gran importancia. Zovatto los incluye en una sola categoría que denomina consulta popular. Daniel Zovatto, Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina, IDEA, 2007.
14 Son excepción: México, República Dominicana, Estados Unidos y Nicaragua.
15 En el caso de México no hay ley reglamentaria del artículo 108 constitucional que establece que el presidente podrá ser sometido a juicio político por traición a la patria y delitos graves del orden común.
16 La validez de este ejercicio es relativa pues ante reglas electorales distintas los votantes se comportan de manera distinta. Así, no es enteramente válido asumir que los “votos obtenidos” por cada partido serían los mismos bajo distintas reglas electorales. Del mismo modo, los partidos ajustan su “esfuerzo electoral” dependiendo de las reglas.
17 Una alternativa más radical sería acompañar la segunda vuelta presidencial con la segunda vuelta legislativa. El inconveniente de esta alternativa es que requiere que el electorado acuda a las urnas demasiadas veces y que eleva el costo de las elecciones.
18 Si los cálculos se hicieran en cinco circunscripciones (cada una de 100 diputados) la proporcionalidad prácticamente no variaría.
19 Los gabinetes de coalición pueden ser una buena forma para fomentar la colaboración. No consisten, como muchas veces se ha asumido en nuestro país, en darle un número más amplio o más reducido de puestos del gabinete a un partido de oposición. Se trata de que dos fuerzas que deciden cooperar o incluso cogobernar acuerden, además de la distribución de ciertos cargos, las líneas generales del proyecto de gobierno y, dentro de él, de la agenda legislativa a impulsar. El problema es que en los sistemas presidenciales los gabinetes de coalición no son materia de una ley sino de la disposición de las fuerzas políticas a cooperar. No pueden, pues, decretarse, tienen que negociarse.
20 Este cambio iría acompañado, obviamente, de la posibilidad de que el Ejecutivo haga campaña por y para sí mismo y por y para su partido en las elecciones legislativas.
21 En Brasil las últimas elecciones (2007-2011) dieron como resultado 21 partidos con representación en el Congreso. Si en México tres partidos (PAN, PRI, PRD) concentran el 89% de los asientos en la Cámara de Diputados, en Brasil los tres partidos mayores (PMDB, PT, PSDB) concentran sólo el 53% de la Cámara.